專(zhuān)家視野
趙作權趙璐陳芳：建立跨區域扶貧開(kāi)發(fā)一體化體制
我國集中連片分布的貧困地區，幾乎占據國土面積的半壁江山，是實(shí)現全面脫貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)。我們建立了“中央統籌、省負總責、縣抓落實(shí)”的扶貧開(kāi)發(fā)管理體制，當前扶貧開(kāi)發(fā)工作的層層推進(jìn)，縱向布局不斷深入，但橫向布局相對薄弱，扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導小組和東西協(xié)作機制已難以滿(mǎn)足我國區域性整體脫貧的重大戰略需求。為此，建議以區域扶貧委員會(huì )為主、扶貧合作區與扶貧專(zhuān)區為輔，建立新的橫向扶貧開(kāi)發(fā)為特征的跨區域扶貧開(kāi)發(fā)一體化體制，通過(guò)資源整合、部門(mén)協(xié)同和法律保障，探索我國加快脫貧進(jìn)程的多層次、多部門(mén)協(xié)同扶貧新體制，從根本上解決我國區域性整體貧困問(wèn)題。
一、當前扶貧開(kāi)發(fā)面臨跨區域協(xié)調和資源整合難題
在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導下，我國精準扶貧戰略正在發(fā)揮著(zhù)十分重要的指導作用，扶貧開(kāi)發(fā)工作層層推進(jìn)，已經(jīng)建立了具有中國特色的“中央統籌、省負總責、縣抓落實(shí)”的扶貧開(kāi)發(fā)管理體制和東西協(xié)作機制，體現了以縱向協(xié)調為主、橫向協(xié)調為輔的多層次、多部門(mén)協(xié)同扶貧模式，取得了較好的效果。但與此同時(shí)，我國扶貧開(kāi)發(fā)橫向布局相對薄弱，片區內部及相鄰片區之間缺乏聯(lián)系協(xié)調機制，相鄰地區特別是跨省區的扶貧開(kāi)發(fā)合作風(fēng)氣尚未形成，跨區域扶貧開(kāi)發(fā)力度不夠，已不能有效應對我國區域性整體脫貧的重大需求，不利于連片特貧困地區加快融入國家經(jīng)濟社會(huì )的一體化步伐。
在調研中，我們發(fā)現我國扶貧開(kāi)發(fā)表現出高度碎片化特征，貧困地區各自為戰、競爭激烈，資源整合十分艱難，共性突出問(wèn)題無(wú)法解決，扶貧政策協(xié)調力度在縣域層面非常有限，嚴重阻礙我國扶貧開(kāi)發(fā)整體效率的提升。一方面，片區聯(lián)系僅僅提供信息共享，而資源力量相對分散，溝通協(xié)調困難?？缧姓^劃政府協(xié)同扶貧還停留在中央行政推動(dòng)上，采取地方政府集體磋商的形式很少，主要是各自安排和推動(dòng)扶貧工作，扶貧開(kāi)發(fā)資源一體化遙遙無(wú)期，不利于集中解決貧困地區脫貧、教育、衛生、文化、就業(yè)、社會(huì )保障等民生工程這些突出問(wèn)題。另一方面，由于扶貧資金和項目分散，“碎片化”問(wèn)題突出，片區內部資源難以整合，導致資金使用效率太低。如貴州省丹寨縣2014年收到專(zhuān)項轉移支付資金5億多元，涉及260多個(gè)專(zhuān)項，由40多個(gè)部門(mén)管理。但一旦地方整合這些資金，又與專(zhuān)款專(zhuān)用的有關(guān)規定不符。
二、跨區域扶貧開(kāi)發(fā)困難的主要原因
長(cháng)期以來(lái)，從中央到地方扶貧開(kāi)發(fā)中一直強調要資源整合和部門(mén)協(xié)同。如中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏(yíng)脫貧攻堅戰的決定》(中發(fā)［2015］34號)要求統籌集中使用資源，創(chuàng )新扶貧資源使用方式；推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)法治建設，完善扶貧開(kāi)發(fā)法律法規，抓緊制定扶貧開(kāi)發(fā)條例。發(fā)改委等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮交通扶貧脫貧攻堅基礎支撐作用的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改基礎［2016］926號）倡導建立健全脫貧攻堅多規劃銜接、多部門(mén)協(xié)調長(cháng)效機制。盡管各相關(guān)部門(mén)和地區在解決區域性整體貧困有效機制與路徑問(wèn)題上做出了一些有益的探索，東西協(xié)作和片區聯(lián)系的區域合作扶貧模式發(fā)揮了一定作用，但主要停留在中央戰略政策指導規劃層面，在推進(jìn)區域合作扶貧工作方面，一直沒(méi)有建立起一套完整的跨區域扶貧開(kāi)發(fā)一體化的統籌運行體制機制。
我們分析認為，要切實(shí)把推進(jìn)區域合作扶貧工作落到實(shí)處，關(guān)鍵是需要規范制度和法律法規作為依據，在跨片區、跨省區層面設置有效的組織協(xié)調體系載體，在跨縣域層面建立有力的組織實(shí)施體制，并設立統籌資金支持跨區域扶貧合作。這樣才能切實(shí)地落實(shí)共享發(fā)展理念，圍繞跨區域貧困地區的共性緊迫性問(wèn)題，充分調動(dòng)地方在脫貧工作組織協(xié)調的主動(dòng)性，實(shí)施執行規劃設計，統一集中配置資源，大規模持續有效地開(kāi)展區域脫貧合作扶貧工作，實(shí)現信息共享、資源一體化和減少制度運行成本，有效地解決跨區域扶貧開(kāi)發(fā)系列突出問(wèn)題。
三、促進(jìn)跨區域扶貧開(kāi)發(fā)一體化發(fā)展的相關(guān)建議
為加大扶貧開(kāi)發(fā)一體化戰略頂層設計，進(jìn)一步解決跨區域扶貧開(kāi)發(fā)的部門(mén)協(xié)同、資源整合不暢問(wèn)題，加快推進(jìn)貧困地區尤其是連片特困地區扶貧開(kāi)發(fā)工作，加快貧困地區融入國家經(jīng)濟社會(huì )的一體化步伐，建議抓緊從以下幾個(gè)方面，建立完善我國跨區域扶貧開(kāi)發(fā)一體化體制。
第一，設立區域扶貧委員會(huì )的決策機構，加強跨區域連片特困區扶貧合作統籌協(xié)調。委員會(huì )負責扶貧合作戰略規劃、扶貧研究和宣傳；扶貧合作項目的批準、執行和監督；跨片區扶貧合作工作。委員會(huì )設立主任、共同主任，主任由國務(wù)院直接派遣，共同主任由相關(guān)省省長(cháng)（區主任）輪流擔任，委員由相關(guān)省省長(cháng)（區主任）兼任。委員會(huì )實(shí)行主任同意下的簡(jiǎn)單多數決策制度。委員會(huì )工作計劃、戰略規劃等需上報國務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導小組同意。
第二，建立兩層次的扶貧合作組織管理體系，提高跨區域扶貧開(kāi)發(fā)整體效率。設立一體化扶貧合作區，負責與區域扶貧委員會(huì )聯(lián)系，落實(shí)執行區域扶貧委員會(huì )在本省區部署項目。整合現有14個(gè)連片特困區，分別設立中部—東北一體化扶貧合作區（包括5個(gè)連片特困區，涉及10個(gè)省區724個(gè)縣）、西部—西南一體化扶貧合作區（包括9個(gè)連片特困區，涉及12個(gè)省區152個(gè)縣）。在一體化扶貧合作區下設立扶貧專(zhuān)區，負責圍繞相關(guān)縣社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求，突出扶貧優(yōu)先支持重要方向和重點(diǎn)領(lǐng)域，設計扶貧合作項目，并向區域扶貧委員會(huì )提出項目申請。專(zhuān)區由若干個(gè)縣構成，專(zhuān)區設立理事局，由相關(guān)縣縣長(cháng)擔任理事。
第三，設立區域合作扶貧專(zhuān)項資金，加大資源統籌配置使用力度。單獨設立區域合作扶貧專(zhuān)項資金，通過(guò)提取中央和地方（相關(guān)省區）財政專(zhuān)項扶貧資金的20%~30%以及教育、民政、醫療、社保、救助和社區發(fā)展等民生保障部門(mén)財政資金10%~20%組成，并吸納部分社會(huì )資金參與。專(zhuān)項資金可單獨下設基礎設施發(fā)展基金，用于跨連片特困區的鐵路、高速公路、互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)以及衛生設施等基礎設施建設。專(zhuān)項資金由區域扶貧委員會(huì )負責制定管理辦法和使用。
第四，制定發(fā)布區域合作扶貧法案。研究制定由全國人民代表大會(huì )通過(guò)的區域合作扶貧法案，明確區域扶貧委員會(huì )的權力、職責、組成和運行機制；確定區域扶貧委員會(huì )與中央政府部門(mén)的協(xié)同機制；明確對所屬連片特困地區沒(méi)有行政管轄權，只有項目管理權，與現行的基于黨政領(lǐng)導的扶貧開(kāi)發(fā)組織模式實(shí)現互補共生關(guān)系。
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